“李奇霖：PPP需做那些改变才能吸引社会资本”

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◎李奇霖

最近，财政部社会资本合作模式( ppp )融资支持基金正式启动，规模为1000亿元。 并且2亿美元的ppp项目前期开发费贷款落户财政部ppp中心，如果政府债务中的库存项目转为ppp项目，财政部将给予2%的支持。 迄今为止，各地政府已经率先启动了地方ppp融资支持/招商基金。 其中，河南规模50亿元，山东800亿元，江苏100亿元。

基金的设立形式主要是政府和金融机构的合作。 财政为1000亿的融资支援出资100亿~200亿元，剩下的份额由金融机构、公司购买。 从基金成立的效果来看，为财政资金发挥增信作用，降低社会资本的担忧，激发投资活力。

但是，从全国的ppp项目签约率来看，明显跟不上政策的推进。 那么，社会资本对ppp的担忧在哪里？

我认为ppp项目签约率低的首要原因是收益和风险。 有点无法控制的风险，第一，政府风险间接降低项目的实际收益率。 收益阻碍社会资本参与的不是绝对收益水平过低，而是实际收益低于预期。

然后，实际收益低于预期的原因分为两种。 一是单纯的判断不合理或者经营不当造成的。 一是由于竞争项目的原因，服务诉求被分流，服务价格被调整等，存在难以预测的风险。 整理一下情况，很多ppp项目之所以失败，是因为各种非商业风险使得收益难以覆盖价格。

除了经营风险、政治不可抗力之外，地方政府的决定也有可能成为社会资本的风险来源。 在PP模式中，社会资本负责项目的具体实施，但顶层设计仍然由地方政府管理，地方政府的决策失误将转化为社会资本的风险。

风险分配设计认为收益保障方面的设计优于风险分配安排。 提高社会资本收益的第一个方法是降低社会资本初始资金投入、增加项目营业收入、降低价值成本。

但是，关于如何实施ppp参与者的风险分配，目前的政策安排似乎存在模糊性，特别是与地方政府行为可能给社会资本带来的风险有关，似乎存在规避嫌疑。

笔者整理了ppp项目社会资本和政府方风险分配的详细情况，主要文件包括《财政部关于政府与社会资本合作模式宣传运用问题的通知》( 76号文)、《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金113号文)、《财金113号文》

其中，《76号文》对ppp项目参与者大致遵循“风险由最合适的一方承担”，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低诉求维持等 除此规定外，后续《财金113号文》还增加了“不可抗力等风险由政府和社会资本合理承担”，但不可抗力风险副本尚未确定。

许多文件表述都是允许的态度，对此类承诺是否一定可行存有疑问，对于社会资本可能面临的最低诉求低于预期的风险依然没有确定的处理方案。

在ppp项目实施中，地方政府与社会资本存在合作关系，但在基础设施和公共服务的提供上，地方政府必须负责顶层设计，这又客观上造成了政府与社会资本关系的错误等。 因此，地方政府的决定保证了社会资本风险收益，也有可能产生反动。

在目前的风险分配设计中，对于地方政府行为可能带来的社会资本收益未能达到预期的风险，没有确定的处理方案。 如何不让地方政府决定变化可能给社会资本带来的风险，以及如何在风险发生时保证社会资本的权益，是社会资本最需要应对的疑问。

只有消除社会资本的风险隐患，才能进一步推动ppp在基础设施建设和公共服务行业的长足前进。

(作者是民生证券研究院首席债券拆师)

来源：澎湃商业网