“管清友、李奇霖：政府端供给侧改革怎么在财税体系发挥大作为”

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中央提出的新财税改革的精髓是重构中央与地方的关系，重构政府与市场的关系。 既然要重新构建中央和地方的关系，就必须首先正视过去中央、地方关系中遗留下来的问题。 地方政府事权过重，财权上移，是由此引发的存量债务问题。

库存债务(按时间交换) (/k0/)之间

这里处理的债务是存量概念，有两大好处。 一是融资方(主要是融资平台)是预算软件约束主体，债务规模过大。 截至年底，政府负有偿还责任的债务余额达到15.4万亿元，占全年gdp的24%。 二是标准化和非标准融资工具各占一半，后者的债务价格达到8%以上，包括bt、信托融资、证券和保险业等机构融资。

要解决库存问题，首先需要确定真正的债务主体。 过去地方政府通过融资平台构成的债务，需要明确应由财政偿还的，它们是公司的责任。 确定新增地方政府债务只有发行地方国债，公司假借政府信用之名正式终止债务融资。

其次，对于已经形成的大规模高价债务，无论是持续的利息支出还是到期还款，在财政收入增长率下降、稳定增长支出压力增加的情况下，到期全额还款显然是不现实的。 既然地方政府债务发行限制被突破，存量债务可以从过去的高利率、非正式地方债形式转化为真正的地方政府信用债券，也是过去高价结构多杂的债务筛选，以时间交换空为财政支出在越来越多空之间流动。

年，财政部3、6、8月共宣布更换3.12万亿元到期债务，推迟支付3.12万亿元债务本金，以低利率更换高利率，节约地方政府1200亿~1500亿元利息，对稳定增长的资金支持明显。

《43号文》发布时，城市投资企业对建设项目的安排由地方政府新债券或ppp模式承担，但年来，新增的6000亿元地方国债困难重重，涵盖了建设项目的后续融资和新项目投资； 另一方面，ppp毕竟是一种新模式，如何完成建设项目还处于以前流传的由城市投资主导的投资向ppp项目转型的探索阶段。 问题是，建设项目怎么继续？

明确政府、公司关系的过渡期，确保建设项目再融资不受融资平台公司资质突变的影响。 国务院首先于5月15日提出“妥善处理地方政府融资平台建设项目后续融资问题”，首先保障银行贷款持续流动的后续发展改革委、银行间交易协会等监管机构也适当简化了融资平台债务发放审查，限制、限制发行主体，

债务增加:构建地方投融资新机制

处理增量债务有两种方法。 一是地方财政赤字，地方政府用债券的方法发行。 年的财政预算中首次出现了“地方财政赤字”的概念，地方政府正式获得了杠杆融资权限。 在2.3%的预算赤字率限制下，地方政府可以发行5000亿元的常规债券，对于部分现金流但不足以弥补价格的投资项目，可以发行地方政府专项债券融资，但偿还债务的资金需要由政府性基金收入进行补偿

但是，与去年6月~年的4.6万亿元债务增量相比，5000亿元的赤字规模对地方政府的支持相当微弱。 公共产品和公共服务行业还有很大一部分可以盈利的投资行业，如污水解决、水电供热等市政项目、高速公路、港口等交通设施、养老、医疗、旅游等公共服务行业。 对于这些因市场化而产生巨大收益的投资行业，地方政府全面提供，不仅因竞争不足而导致供给效率下降，也增加了政府的支出压力。

二是用ppp引入社会资本，用小资金撬动大服务。 对上述营利性投资行业，引入ppp模式，发挥社会资本专业投资、运营能力和政府部门区域公共产品和服务供给的统一规划功能，可以实现资源优化配置和供给效率提高的双赢。

以长春市开展的养老ppp项目为例，过去政府部门全额支付项目投资，既做投资者，也做监管者，但由于没有竞争因素，服务效率低，缺乏杠杆作用，支出压力大。 ppp模式首先将政府职能定位在投资行业的统筹规划方面，停止投资环节，将专项文案交给专家，通过特许经营权财政补贴以相对稳定的现金流吸引社会资金，放开管制，从而允许社会资本盈利模式的创新。

财税改革:市场和政府各有积分

年经济下行压力明显超过了新《预算法》出台时的预期，顶层设计中税收改革、事权再分配的实施进度受到了一定的阻力。 但是财税改革是否一定会对经济的稳定增长做出让步，答案显然是否定的。

经过几十年的高速增长后，国内经济增长率下滑是一个结构性问题，这个结构性因素包括人口红利逐渐消失、城市化放缓、投资诉求下降、经济全球化加深、发达经济区块诉求减弱。 我国经济过去依赖于对投资出口的惰性导致了供给过剩，但费用索赔一直处于稳定但不突出的位置。 经济增长结构本身的缺陷是，如果只依赖凯恩斯式的诉求刺激，反而会加剧产能过剩、“僵尸公司”等问题。

既然是结构性问题，从调整结构的角度来看，拷贝既需要重新调整“三驾马车”的比重，也需要调整“单驾马车”的供需结构。

财税改革可以起到的作用，一是提高支出能力，通过减税增加居民可支配收入，促进居民支出。

二是满足支出诉求。 但是，如果支出疲软是因为供给不足，简单减税的边际效应不明显，增加供给是应对措施，中国目前一方面中低端供给过剩，另一方面符合养老、教育、医疗等民生行业供给不足严重的情况。

从供给主体来看，市场化主体和政府部门各有要点，后者主要是公共产品和公共服务的供给目的地，有基础设施等硬件供给和养老、医疗、教育等软件设施供给，过去的政府供给以满足城市化对基础设施的大量需求为主。 如果断定不是收入水平限制的能力，而是供给不足造成的，那么就可以理解为什么全年的财税体系改革首先要处理债务问题，规范政府的投融资机制，而政府方面的供给改革需要以规范的融资渠道、合理的预算管理为前提。

资金来源:城市投资公司和社会资本

ppp模式引入政府投资行业后，短时间内社会资本参与经营性政府项目的前景确实有所提高，但实际运营中遇到的政策法规不健全、项目资质不足等问题出现在ppp宣传缓慢的局面。

在稳定增长压力不断加大的情况下，政府供给侧的投资主体如何明确已成为决定稳定增长实效的重要因素。 目前社会资本期待大量进入ppp行业是缺乏现实支持的。

首先，公共服务产品仍然属于低收益投资行业，但私募股权的经营收益目标是参考竞争性市场的水平，后者明显高于政府项目可以创造的收益，私募股权对政府政策、财政补贴提出了更严格的要求。

其次，经济下行，民间资本的信用资质整体下沉。 与地方国有企业城市投资企业相比，融资价格、融资渠道没有特点，公司财务价格将进一步转嫁给地方政府。

最后，如果地方政府出于政策压力，以确保利润和高收益吸引民间资本进入ppp，不仅会增加项目失败、政府和债务的风险，实质上也会蚕食市场资源。

总结历史经验，正视现实困难，只依赖城市投平台，或对社会资本寄予希望，未免太片面了。 政府供给侧是公益性、盈利性并存的行业，城市投资企业历史形成的收益不敏感，依靠民间资本市场化运营，通过创新实现利润最大化。 两者完全不同的特征都可以为政府供给方所利用。

街道转型:公共服务提供主体

在经济面临下方压力的背景下，市场对整体信用风险的担忧加剧，降低公司融资价格只能依赖货币政策，不能形成较为有效的风险定价体系，信用资源集中在城市投资这一特殊主体上。

事实上，目前的银行贷款、信托融资很受城投公司欢迎。 在这种环境下，如果政府只单方面吸引民间资本，反而会加剧未来财政支出的压力，而此时，城投公司的优秀“历史从以前就传下来了”。

另一方面，城投企业长时间承接公益性政府项目，对投资收益要求低，与政府供给行业的公益性适应性较高。

另一方面，城投企业作为地方国企，与地方政府部门的信息表现价格较低，更容易接受公司投资服务民生建设的统一规划。

在“43号文”的约束下，城投公司完成市场化转型是一个真正的命题，但挑战也有机会。 政府部门供给点转变，城投公司引领基础设施主体转型公共服务提供主体、养老、医疗、教育、旅游等，改变市场化管理中历来依赖财政资金的政府企业状态，以低收益要求、简化的合作信息表达流程支持稳定增长政策的实施。

因为财税改革不仅不阻碍稳定增长，而且以规范的财政行为理顺政府公司边界，促使政府从直接投资者向市场监管者定位，放开市场垄断，营造公平的市场环境，通过多元化的投资主体投资模式实现政府侧供给侧改革。

(作者是民生证券研究院执行院长、首席债券拆师)

来源：澎湃商业网