“保障房体系面临诸多难题”

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易宪容

目前的国内保障性住房体系，自2009年以来，政府下定决心，制定好规划，通过责任制让各地政府落实建设。 但是，由于建立了科学规范的保障性住房体系没有理论准备，没有用公共决策的方法建立基本的保障性住房法律制度框架，在大力建设保障性住房的过程中面临的问题不少。

从世界经验来看，保障性住房有狭义和广义之分，如果国内不明确保障性住房的含义，用制度来巩固这一含义，国内保障性住房体系的建立是从哪里开始的？ 从广义的保障性住房体系来说，它首要是指现代文明社会，现代政府有责任保证每个居民的基本居住权。 对此，不同的国家采取的方法不同。 有计划分配的方法，也有市场的方法，还有将计划和市场两者合并后采用的方法。

但是，中国是大国，是市场经济国家，为了保证每个居民的基本居住权，也同样必须用市场方法应对。 1998年中国住房制度进行了重大改革后，开始采用市场与计划相结合的方法，但最终也出现在了市场方法这条路上。 那么，采取市场方法是什么意思？ 意味着许多居民的住房必须用市场交易的方法处理。 为了保证这些，政府的不动产政策可以以此为宗旨提出政策，保证各居民的基本居住权。 例如，规定住宅市场不是赚钱的市场，而是顾客的市场。 另外，关于住宅的支出市场，政府必须采取措施，通过信用、税收等支持居民进入市场。 例如，对购买费用性住宅的税收优惠、信用优惠、利率补贴等。 这就是保障性住房的广义方面。 关于保障住房的狭义方面，就是对社会上最低收入者或无收入者，如何用政府设立廉租房等方法保证住房问题。

目前的住房保障体系既不是广义的定义也不是狭义的配置，而是狭义的扩展。 这不仅涉及保障性住房的土地征收、财政资金支付、住房生产流程，还涉及保障性住房的分配、住房服务体系制度的建立等问题。 如果保障性住房的含义不明确，面临的困难和问题很多。

从2009年到年末，全国已开工城市保障房建设2100多万套，基本建成1100万套。 保障性住房的复盖率从2008年不到4%上升到11%。 另外，“十二五”期间，将新建保障性住房3600万套，截至2009年，2亿3600万户中约有五分之一将居住在有政府补贴的住房中。 这个计划看起来宏伟民生，是处理当前住房市场矛盾问题的好构想。

但是，这样良好的计划，如果没有以下基础条件，要实现目标是不容易的。

一是是否有能力大力建设保障性住房。 特别是在当前高房价下，85%的大多数居民没有能力进入商品住房市场时，这些中低收入者只能通过保障性住房系统来处理住房条件问题。 这是香港和新加坡住房市场的快速发展模式。 可见香港的房屋模式牺牲了很多人的房屋福利条件。 也就是说，香港和新加坡的模式是大陆大力建立保障性住房的学习构想。 但是，香港和新加坡这种模式迅速发展成今天花了六七十年，中国这样的大国能用一二十年来处理吗？ 内地要实现这个宏观目标，中国财政是否有这个能力？ 如果财政没有能力，资金从哪里来？ 另外，在经济快速发展严重失衡的情况下，保障性住房的建立是基于人口分布还是有什么合理的标准？ 按人口来分，这种保障性住房对经济落后的三、四线城市有多大意义？ 如果这些问题没有弄清楚，大规模建设保障性住房，其后果就可想而知。

二是在保障性住房的一系列法律制度尚未建立之前，建设好的保障性住房将如何分配？ 这些分配规则由谁制定、地方政府制定还是中央政府规定来确立。 可以说保障性住房体系在建立客观公正的住房分配体系方面有所欠缺。 在个别地方建造的保障住宅是民众不满、社会矛盾和冲突的根源。 特别是保障房公务员连号、用玩偶申请保障房、经适房摇号6连号等混乱最为令人诟病。

保障性住房是谋求利益的工具，既然有人期望着寻求意大利的工具，那么，是否可以说对过分深入参与保障性住房的权力袖手旁观呢？ 只要保障性住房是造福、赚钱的工具，严重干预保障性住房的权力必然会过分谋取利益，保障性住房的分配更加不公平。

所以，关于目前保障性住房的建设，不是建设了多少的问题，最重要的是，这些建设的保障性住房是否落入了广大中低收入者手中。 不是建设多少保障在民众手中的问题，也是广大民众的基本居民条件是否得到改善的问题。 在所建保障性住房质量较差的情况下，住房建成后，交通、教育、医疗卫生、生活基础设施等整个居住环境的服务体系制度是否尚未建立。 目前，国内许多地方的保障性住房面临着这些最基本的问题。

因此，建立科学规范的住房保障体系，必须明确界定保障性住房的含义，据此明确保障性住房快速发展的宗旨，并根据公共决策方法制定相关的法律和制度。 否则，国内保障性住房系统将面临许多困难和问题。

(作者是中国社会科学院金融研究所研究员)

来源：澎湃商业网