“需改变土地财政主导的城镇化融资模式”

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◎张茉楠(国家新闻中心预测部世界经济研究室副主任)

要从根本上处理城市化快速发展过程中的债务风险问题，必须改变过去以土地财政和土地金融为主导的融资模式，这是城市化战术中的核心问题。

近两年来，随着中国经济增长速度减速和财政收入大幅减少，政府性债务风险已经凸显，但我们更担心的是债务可持续性问题，特别是中国将城市化作为未来中国经济拉动的最大动力和长时间快速发展战术，中长时间债务压力更大 城市化带来的投资扩大具有内在性。 城市化是扩大内需的最大潜力，当然需要基础设施投资、城市快速发展投资、民生投资、巨大的政府投资更多。 随着中国经济向“中速增长”转型、结构性减税、民生财政转型，政府刚性支出将迅速增加，财政支付压力将进一步凸显。

据相关估算，“十二五”期间城镇化地方政府公共投资规模将达到30万亿元，全年预算草案报告显示，全年地方财政收入共计11.5427万亿元，地方财政支出总量11.8927万亿元，地方财政收支差额3500亿元。 在地方政府财力有限的情况下，这样巨额的投资资金从哪里来是一个大课题。

过去积累了以土地财政和土地金融为主导的投融资模式的风险。 土地出让金和财政税收难以满足政府推进城市化建设所需的资金，为了处理城市化建设的融资问题，地方政府设立了城市建设企业、地方商业银行、城市投资企业等调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。 两年前，地方债务受到银行贷款的严格限制后，地方债务转移到银行表外，以城投债、信托等理财商品形式滚雪球式扩大。 在地方政府融资平台运营中，以土地资产为抵押获取融资收入是目前地方政府最常用的融资方式。 地方政府将土地作为高质量的抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，土地出让金收益是偿还债务的首要来源。

目前，地方融资平台达到1万个左右，全年长期平台债务到期量预计达到全年的1.65倍，结合市场布局和投资诉求规模，预计今年城市债务净供应量1万亿元，累计发行量1.1万亿元。 平台债务存在相当多的政府隐性担保，隐性债务比显性债务更值得警惕。 在地方政府融资平台运营中，以土地资产为抵押获取融资收入是目前地方政府最常用的融资方式。 地方政府将土地作为高质量的抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，土地出让金收益是偿还债务的首要来源。

另一方面，财力拮据，土地财政难以为继。 1994年税制改革以来，地方财政收入所占比例从1993年的78%稳步下降到年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到年84.8%，中央和地方政府的“财政收支逆差”现象比较严重。 实际上，世界主要国家的地方收入比例都与地方支出比例大致相等或略高，表明收支对等。 另一方面，中国的“财政收支倒挂”导致地方政府财力不足，“租地生财”，必须引起严重的“土地财政依赖”。

中央结算企业数据显示，全年地方政府债务发行2500亿元，比上年增长500亿元银行间债市发行的城际债券累计达到6367.9亿元，比去年同期增长3805.9亿元，同比增长148%，增长率扩大120个百分点。 除了发行债券外，地方政府通过政信合作的方法获得的资金也明显增加。 政信合作是指信托企业与各级政府在基础设施、民生工程等行业开展的合作业务。 此类融资主体一般为地方城建投资企业或实力公司，还款一般由地方政府或地方人大列入预算，或直接以地方政府债权收益权为融资标的。

无论是平台放贷、城市投资，还是各种形式的政信合作，这些现行融资模式都存在融资主体设立与运营不规范、融资平台缺乏外在约束机制、以及在还款来源上对土地收入依赖较大等问题。 近两年来，由于拆迁价格大幅上涨和土地出让收入减少，地方政府土地相关收入持续下降。 土地出让金占全年地方财政收入的比例降至27%，其中净利润仅为5.9%，加上土地相关税收收入，全年政府土地相关净利润仅为财政总收入的20%，明显低于全年31.7%的峰值。 从中长期来看，《国五条》细则的执行对房地产销售的增长起到了抑制作用，地方政府的土地财政已经难以为继。

目前急需应对的矛盾是，既要保障城市化进程中必要的基础设施投资、民生等刚性支出，又不要让投资扩大带来的债务扩大。

因此，必须逐渐改变目前以地方政府融资平台为主体、以土地储备为抵押支持、银行信贷为第一资金来源的地方政府融资模式。 未来，加强长期投资计划及其资本预算约束机制，推进以支出责任对等为目标的渐进式财税改革，建立可持续的城市化投融资模式已迫在眉睫。

来源：澎湃商业网