“新型城镇化要摆脱土地制度掣肘”

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大力推进新型城镇化已成为当前和未来全面建设小康社会的重要工作。 在新的城市化建设中，中国不仅面临着难得的机遇，还存在着许多困难和问题。 其中，僵化的土地制度不仅减少了农民从土地转让中获得越来越多的利益，而且削弱了农民向市民转化的积极性和主动性。 现在户籍制度和土地制度一起，成了阻碍现在城市化步伐的高坎。 如果不通过户籍制度和土地制度的“任督二脉”，中国新型城市化的目标就不容易实现。 因此，如何突破土地制度掣肘，推进新型城镇化建设，是摆在面前的重要课题

李长安

从目前的改革形势来看，推进城市化的首要关键在于户籍制度改革。 有关部门有关人士表示，未来中国城市化快速发展的主要战术任务是，首先有序推进农业转移人口市民化，逐步处理目前2亿多人和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。 统一推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，在分类基础上推进的基本情况下，逐步将符合条件的农民工转变为城市居民。 全面开放小城镇落户限制，有序开放小城镇限制。

这基本上为今年4月底召开的“全国城市化事业会议”确定了基调，也意味着户籍制度改革有可能成为推进新型城市化事业的主要线索。

毫无疑问，由于目前的城乡分割户籍制度，城镇农民工无法享受城镇人民的许多福利和保障，他们定居城市的价格大幅上涨，他们无法真正融入城市。 因此，城市农民工对城市普遍缺乏认可感，形成了世界罕见的“候鸟式”就业军队。 可以看出，现行户籍制度与土地制度一起，成为阻碍当前城市化步伐的两大重要壁垒。 如果不通过户籍制度和土地制度的“任督二脉”，中国新型城市化的目标就不容易实现。

但是，如果只局限于户籍制度改革，单纯认为只有户籍制度改革才能“助一臂之力”，那不仅是对新型城市化内涵的误解，也将使改革偏离新型城市化快速发展的战术目标。 换言之，如果没有土地制度的改革，或者不对现行的土地制度进行先行性的改革，城市化的推进就很困难。

因为，户籍制度没有阻止农村剩余劳动力向城市转移。 例如我国城市化进程的加快是从改革开放开始以来开始的，当时最大的动力是农村劳动生产率的提高和城镇劳动条件的缓和。 近年来，虽然管理部门出台了一系列户籍改革政策和措施，但进展仍然不大，城乡分割和地域分割的现状没有根本改变。 但是，严格的户籍制度似乎并没有阻止城市化的进程，农民工城市化的规模越来越大，我国的城市化率也在稳步提高。 实证研究表明，户籍不是影响农民进城的最重要因素。

事实上，对许多农民来说，土地才是他们往返于城乡之间，影响城市化进程的真正牵引力。 从历史上看，我国现行的土地制度形成于20世纪70年代末和80年代初。 始于安徽省凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，农民开始获得自主经营土地的权利。 1986年6月通过的《土地管理法》，首次对农村土地的所有权和采矿权作出了具体规定。 1998年8月，《土地管理法》进行了第二次修改，进一步确立了农村土地所有权与经营权分离的法律地位。

随着农村劳动生产率的提高，大量农村剩余劳动力涌入城市工作，广泛的农村地区普遍出现了土地转包现象。 为了规范土地承包和分包行为，保护土地经营者的利益，2003年正式颁布了新的《农村土地承包法》，该法确定了通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、交换、转让或者以其他方式流转

但是，无论如何变化，我国的土地制度只是在采用权或经营权的范围内发生了变化，所有制的性质都没有变化。 即农村土地仍然属于集体所有。 农民不得擅自改变承包土地的用途，也不得在土地上包括自家用地建造房屋出售。 由于土地所有权不足，农民无法按照市场规律买卖土地。 只有在需要建设的时候，政府部门先征收，进行一级开发后，通过募集卖给开发商。 在这个过程中，农民除了可以获得一定的土地征用补偿金外，基本上与土地市场的高溢价无关。

虽然所有权有限，但土地显然是农民和数亿进城务工农民最大的担忧，形成了城市化的掣肘。 具体来说，现行土地制度对城市化的牵制作用主要体现在两个方面。

另一方面，农民城市化的“推动力”大幅减弱。 随着土地短缺的严重化和土地价值的上升，农村户口越来越大的“含金量”。 结果，城市化最大的难题不是农民能否进城的问题，而是他们“想不想进城”的问题。

目前，中国城市化的主阵地在中小城市，特别是县级城市。 据统计，我国有县级单位2800多个，人口占总人口的70%以上。 可以说，县级地区是我国城市化推进的重要板块。 但是在这些地方户口的价值几乎为零，农民在县城买房子住，但是很多人不想放弃农村户口。 一项调查显示，84%的农民工希望在城市定居以保存承包地，67%的农民工希望保存宅基地。

更令人惊讶的是，新生代农民工对土地的要求比他们的亲代强，调查显示，任何年龄组的农民工，只要在城市定居，多数愿意保存承包地，很少放弃承包地，其中16-25岁保存承包地比重为89.6%岁。 这不能不让人怀疑未来我国城市化的动力是否足够。

另外，对许多农民来说，土地收入虽然已经不是他们的首要收入来源，但在社会保障体系还不完善的情况下，却是他们最后的“保障线”。 一旦城市经济发生变动，他们就可以回到农村实现“进出和倒退”。 特别是近年来，由于惠农政策的力量不断加强，我国许多地方出现了“逆城市化”的趋势，许多农民工放弃进城务工回家务农，这也是近十年来开始出现的公司“用工荒”的重要原因之一。

另一方面，现行的土地制度降低了城市化的质量，剥夺了农民原有的土地增值收益，引起了社会矛盾。 由于现行土地所有权全部归国家和集体所有，农民对自己采用的土地缺乏比较有效的话语权和定价权，土地被征用时无法获得原有的土地转让收益，大量的土地溢价流入了地方政府和开发商的怀里。

研究人员估计，高额的土地差价使农民损失了至少30万亿美元的土地收益。 另外，据学者测算，如果农民能够在土地交易中拥有决策权，人均真实收入将至少增加30%。 在城市化进程中，征地拆迁引发的社会矛盾也日益尖锐。 中国社科院发布的年《社会蓝皮书》显示，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件达数万件至十几万件，其中征地拆迁群体性事件占一半左右。

不仅如此，现行的土地制度还成为进一步提高我国农村劳动生产率、实现农业生产规模化集中化的障碍。 我国农村劳动生产率有所提高，但与发达国家相比差距还很大。 例如，美国约有3亿人口，但只有400万左右的农民。 平均每个农民的赡养人口超过了75人。 相比之下，中国人口13亿4千万，专门从事农业的人口有3亿多人，平均每个农民只能养活不到5人。 据此推算，中国的农业劳动生产率只是美国的1/15。

我国农村劳动生产率低的原因有很多，但以家庭为基本单位的分散化土地经营模式无疑是最重要的因素。 近年来，尽管土地流转规模不断扩大，但由于法律法规的不完善和执行价格的居高不下，我国农业的规模经营水平仍然很低。

有些人担心，如果允许农民拥有土地的所有权，中国就会发生大规模的土地合并现象，许多失去土地的农民会流离失所，引起社会的不稳定。 其实，这种观点是过时的前工业化时代的产物，已经基本不合时宜了。 在工业化和城市化两轮驱动的现代化历史中，日益壮大的第二产业和第三产业对农村剩余劳动力具有巨大的吸纳能力，不断扩大的城市规模成为农民向市民比较有效的容纳器。 这几个已经在大部分工业化国家的历史中被说明了。 因为，只要政策得当，允许农民将土地市场化，不仅可以实现农民更高的土地收益，还可以有力地推进城市化进程，从根本上处理中国目前“半途而废”的城市化问题。

因为基于中国的现实，在推进新型城市化的过程中，考虑到农村土地向许多地区迁移已经很普遍，可以在此基础上进一步深化改革，先行允许农民对自家宅基地享有自由处置权。 在条件成熟时，赋予农民承包土地同样的处置权，实现土地市场的自由交易。 如果农民能够获得土地交易的全部利益，实际上他们对城市的动力和生活能力也会增加。

如果在此前提下辅以户籍制度的改革，农民真正在城镇定居的积极性和主动性将大幅增加。 这样，我国城市化水平迅速提高，只有全面实现小康快速发展目标才能顺利实现。

来源：澎湃商业网