“张茉楠：中国式财政分权的风险逻辑”

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◎张茉楠(国家新闻中心预测部世界经济研究室副主任)

中国的经济体制改革，实际上是一个分权的过程。 另一方面，由于市场化，政府逐渐退出竞争行业，其资源配置主要通过价格和竞争机制实现，而在政府体制内部，中央逐步向地方解放权利，无论是初期的财政包干制，还是之后的税制划分，都使地方有一定程度的自主权。

但是，这种分权还是局部分权，或者说是未贯彻的分权改革。 首先，中国式财政分权没有赋予地方独立的税权。 其次，中国式财政分权在地方一级没有形成水平均衡。 这意味着中国式财政分权不是在公共财政框架下进行的分权，而是等级管理体系中的权力划分。

回顾改革开放30年来政府财政体制的变迁过程，政府财政管理体制是解决中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的基本制度，其核心问题是确定各级政府之间的支出责任和收入划分。

改革开放30多年来，地方财政收支经历了从“盈余剪刀”到“赤字剪刀”的转变。 1994年是中国经济改革的分水岭，制定了许多重大政策，经济也发生了一些结构性的变化。 1994年的分税制改革划定了明确的边界，规定了中央和地方政府税基和税收的分割比例，产生了巨大的影响。

1994年税制改革以来，中央和地方政府的“财政收支逆差”现象比较严重，特别是在“gdp增长竞争性招标比赛”和过度竞争的背景下，地方政府正在寻找其他财源来弥补收支的失衡。 因此，土地财政成为地方财政的普遍模式，预算约束软化问题越来越严重。

2008年金融危机以来，由于地方政府主导的投资扩大，资金饥饿障碍的地方政府以表外贷款、银行间债务融资等形式与之对接，大量资金流向地方融资平台、房地产贷款，导致包括政府、公司和金融机构在内的全部门负债率大幅上升，以及资产负债表 另一方面，大量增量资金投向投资导向型行业，造成普遍的结构性产能过剩，导致投资效率和资源配置效率大幅下降和财政资源不匹配。

将来，需要从这些问题的原因开始，解决潜在的风险。 下一步应该以推进财政分权改革为要点。 财政分权是中央政府赋予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定预算支出的规模和结构。 中国需要重新调整中央地方财权分配，逐步改变以地方政府融资平台为主体、以土地储备为抵押支持、以银行融资为主要资金来源的地方政府融资模式，开辟地方政府替代土地财政的新财源。 更具挑战性的是，逐步建立全口径财政预算，各级人大批准公共预算，包括常规财政预算、政府性基金预算、完善的国有公司资本经营预算。

只有这样，才能在中国式财政分权体制和地方竞争体制的双重背景下，真正处理好存量资产配置扭曲和效率低下的深层次问题。

进一步分解的话，中国的财政和金融风险有着极其密切的逻辑关系。 因为中央政府和地方政府之间的财权博弈直接影响着两者之间对金融资源的博弈。 从地方政府的角度来说，地方财政不能通过无限制地注资来支援地方国有公司，必须从其他渠道为国有公司展开资金资源的争夺。 各地方政府纷纷将观察力转向金融资源，特别是银行系统信贷资源的管理，这必然会导致金融部门不良负债率的上升和资金配置效率的下降。

当然，利率市场化将成为影响中国经济金融结构的最重要因素之一，但真正意义上的利率市场化，不仅仅是放开利率管制。 目前，由于政府对金融资源的垄断，整个金融市场分化和畸形利率市场化改革的核心是打破政府对金融资源的过度垄断，真正向市场释放权利。 如果政府不能放弃自身的支配力，市场的力量就很难发挥空。

由于存在以中央政府信用为担保的隐性担保机制，随着金融监管的进一步放松，银行理财、银信合作等规避利率管制的金融工具大量建立，起到了绕开利率管制和信用管理的作用。

由此可见，政府担保下的杠杆率极高的“风险资产”，非但没有支付高风险的溢价，反而很可能享受到“无风险资产”这种高信用和低廉的金钱。 大量资金可能继续投向政府及相关项目和资金收益率较高的行业，金融资源不匹配的局面并未因贷款利率放开而根本改变，实体公司特别是中小企业的融资仍可能十分困难。

从国际经验来看，在成熟市场经济国家，利率市场化是“高价者得”，但如果中国不能将金融资源的配置权真正让渡给市场，中国的利率市场化就有可能成为“权贵者得”。 从这个意义上说，利率市场化实际上是政府对放权的倒错。

因此，中国必须处理财政分权和金融分权不彻底带来的风险累积，中国新一轮分权改革势在必行。

来源：澎湃商业网