“李宇嘉：改善土地财政支出管理 化解债务和楼市风险”

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今年以来，我国房地产市场运营的一大特点是“房地产市场热、房地产市场冷”，10个典型城市一季度土地出让金收入2692亿元，比去年同期增长83%，但这些城市一季度的房地产市场交易量比去年同期下跌近40% 全国情况也一样，一季度全国住宅交易量减少5.7%，但土地出让收入比去年同期增长40.3%。

房地产市场和房地产市场的“冷暖”运行态势是不可能持续的。 从房地产市场晚于房地产市场约8个月的周期来看，如果房地产市场持续弱化，下半年房地产市场很可能由热转冷，今年的房地产分售收入很难超过全年4.20万亿元的历史最高水平，也有可能明显下跌。 今年和明年是地方政府债务集中到期的时期，地方政府债务占政府总债务规模的40%左右，地方政府债务偿还对土地转让收入的依赖也超乎想象。 因此，许多人评价说，土地出让收入下降，地方政府的债务偿还受到冲击，有必要打破土地财政的势头。

土地的财政依赖确实很深。 根据《中国经济周刊》和中国经济研究院联合发布的《我国23个省“土地财政依赖度”排行榜报告》数据，“政府性债务管理中存在的首要问题”栏目中，29个省确定“地方债务以土地收入偿还”，23个省中最低， 从全国范围来看，根据国家审计署的数据，截至年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以收入偿还的债务余额为34865亿元，占省市县三级政府承担偿还债务余额的93643亿元的37%。 而且，市县级政府的债务补偿对土地的依赖度更大。 在接受调查的市级政府中，承诺以土地收入还债的比例达到81%，县级政府也超过了50%。

应对地方政府债务问题的根本思路是“堵正门走正门”。 “堵歪门”是清除地方债务的土地依赖，“走正门”是发行地方国债。 现在，对很多人来说，“堵住弯曲的门”刻不容缓，如果“弯曲的门”不被堵住，就很难打开“正门”。 另一方面，土地财政的依赖是不可持续的，由于房地产市场的周期性下跌，土地财政收入急剧减少，并且近年来，土地转让收入中用于征地拆迁补偿和土地整治的被动支出比例超过了50%，未来比例是否会增加， 土地与金融相结合的“土地财政模式”被地方政府深深吸引，这是困扰地方政府固定资产投资饥饿、债务规模盲目扩大、楼市和金融泡沫累积、内需增长动力不足、系统性风险上升等经济转型顽疾的最大祸患。

但是，将经济转型问题归咎于土地财政的依赖是有偏颇的。 目前，地方政府在土地转让收入方面，正在通过高效、市场化、透明的“申办”转让程序，确保土地收益最大化。 但是，土地转让收入的采用存在效率非常低的问题。 一是由于土地转让收入未纳入预算管理，支出随意性、浪费大、不透明、腐败问题突出。 二是土地转让收入用于支持城市基础设施和公共服务设施建设，存在短期化、大喜、不成功的问题，民生福利设施建设锦上添花(如cbd、城市广场、会展中心等)、轻雪中送炭)、保障房和 第三，近年来，土地转让净利润急剧下降，但地方政府土地征用意愿不减。 它看中土地对固定资产投资的支持作用，依赖于土地财政的依赖被异化而流传至今的经济增长模式。

因此，我认为，目前对土地财政的诸多诟病，不在于土地财政本身，而在于土地财政收入的采用效率，具体来说就是土地财政资金的采用效率过低。 根据前面提到的土地财政依存度报告，无论从“土地转让收入承诺偿还债务的总额”(土地偿还总额)还是“土地偿还占政府负有偿还责任的债务的比例”)来看，大部分东部省份都排名靠前。 例如，土地偿还总额前10个省份分别是北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东、天津； 土地财政依存度排名前十的省份是浙江、天津、福建、海南、重庆、北京、江西、上海、湖北、四川。

东部省份土地财政规模较大，数据显示土地财政依赖度也较高，但这些地方是我国城市化快速发展、城市群最集中、经济最发达、人民收入水平最高的省份。 事实上，这些省份的经济发达与土地财政分不开。 另一方面，改革开放以来，这些地方为了吸引外资，低价免费出让土地(工业用地)，用土地收入补贴工业园区建设，土地财政大幅降低工业和出口价格，为打造中国世界工厂的“核心竞争力”而汗流浃背。 另一方面，城市化快速发展以来，东部地区前50个城市集中了1.4亿外来人口的80%，前10个城市集中了43.2%。 人口迅速流入城市，对公共服务设施提出了短期要求，但土地财政组织的效率化为提高政府收入、用于基础设施建设出了汗。 在中西部地区，土地财政依赖度不高，但城市化、工业化、人均收入也很低。

未来税制改革难以迅速全面展开，地方主体税源也难以短期形成，地方民生借债对未来支出已经倒错，地方政府债务在未来也将形成压轴之势，土地财政短期难以变化。 目前，问题不是土地财政本身，而是土地财政的效率，这个问题在我国财政支出效率、国有公司支出效率和体制根源上是一样的。

因为，未来不是如何取消土地财政，而是如何提高土地财政的支出效率，是符合现实情况的行得通方法。 三中全会提出了“与建立事业权和支出责任相适应的财政制度”，并建议今年两会也全面核定土地出让金收入。 这事实上意味着提高未来土地财政的支出效率。 土地财政支出效率提高，民生基础设施完善，内需价格也下降。 这不仅为培育内需、涵养地方主体税源奠定了基础，也从根本上限制了地方政府无限制出让土地规模和债务的冲动。 另一方面，楼市风险也将通过改善地方政府动机和基础设施建设逐渐消除，金融风险也将很快得到改善。 而且，这也将打开地方政府举债“堵上歪门，开门”的改革大门。

(作者)深圳市房地产研究中心) )。

来源：澎湃商业网