“新型城镇化亟需一元化公共财政后盾”

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嘉康

在以我国城市化为经济社会增长引擎和动力的大背景下，有必要提高城市化质量，更好地使城市化进程与以人为本的科学快速发展、可持续快速发展融为一体。

近年来，我国城市化快速发展的速度不断加快，但市民化和人的城市化进程相对滞后，这种相对滞后带来了深刻的矛盾。 大家都希望乡村人口不断向城镇移民是一个和谐的过程，一个幸福感高涨的过程，但面临着实际的制约条件——在这个过程中，中心区基本公共服务供给跟不上，最典型的就是“北上广”这样的城市。 对于当地雇佣的非当地户籍人口，基本公共服务供给跟不上，也出现了歧视性的公共政策。

全国已经形成了2亿多人长时间居住在城市的人口，他们面临的问题是自己的家庭如何常驻在城市，现在大部分家庭都处于分裂状态。 虽然80%左右的夫妇分开生活，但孩子们能和父母一起长期住在城市的只有十分之一，90%的孩子是“留守儿童”。 如果这些孩子跟着父母在街上定居，他们的入住、入学、医疗、住房等公共服务又跟不上了。 现在迅速提高供给的可能性很低。 稍微考察一下北上广，我就同意这个评价。 在一些被称为二线、三线的城市，常住人口给予户籍等，在压力小的情况下试图加快步伐，但之后由于压力过大，不得不停止。

在城市化和弥合二元结构过程中开放巨大诉求的条件下，我国增长潜力巨大，但潜力要成为现实，需要一系列先决条件，最重要的是在基本公共服务均等化方面形成较为有效的可持续机制，使这一潜力释放过程相对平稳 另一个前提条件是实现改革突破、攻关，实质性推进配套改革。

回归城市化视角，要实现城乡统筹快速发展，以新型城市化配合中国现代化、“中国梦”目标实现的历史进程，在公共财政方面，需要以一元化公共财政为有力支撑的后盾，这至少包括四个方面。

第一，要形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，优化公共财政收支结构。 要把全部政府财力纳入全部口径预算，尽量合理配置公共资源，提高综合绩效。 公共资源在财政分配中必须与整个社会资源优化配置密切相关。 在公共财政全口径预算框架内，预算外资金这一概念已经不存在，在一个预算体系中形成较为独立相互联系的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分，是公共财政一元化支持新型城市化的框架。 虽然看起来是技术问题，但带有实质性的改革性质，是触及既得利益结构的制度建设。 全口径预算为决策部门、全部参与决策过程的主体——人大、政协、社会公众提供了财力新闻的全景图。 有了全景图，从民主理财到依法理财的决定权，可以实现社会公众的知情权、质量查询权、建议权、监督权。

第二，需要非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。 基本公共服务的供给必须向均等化方向发展。 例如，现在有户口的人和没有户口的人，显然没有享受同样的国民待遇。 在这方面公共财政别无选择，必须循序渐进地通过一系列运行机制的改善走向非歧视性公共服务的供给。 因为这个过程很长，所以我认为首先从难度低的区域开始，最后去大城市，最后完全废除歧视性的两种户籍制度。 难度最高的“北上广”等城市，恐怕只有在最后阶段，条件齐全才能实现。

第三，财政改革必须与地区快速发展战术、土地制度、房地产制度改革等协调配合。 从财政角度考虑支援新型城市化，政府必须发挥顶级的规划功能。 由此引出的主体功能区规划功能，必须协调区域间迅速发展空之间各种复杂的矛盾关系。 土地制度、不动产制度的改革很重要。 房地产作为城市化进程中关键的、稀缺的生产要素和民生要素，其流动、交易、财产保护、财产登记、相关税收等制度建设，应在普遍合理的配套方案中加以考虑，财政应支持这种配套改革。

最后，要积极引入公私伙伴关系，在新的城市化进程中快速发展较为有效的筹资、扩大筹资机制、管理增效机制。 仅靠政府资金支持城市化很难，但据预测，未来几十年将需要60万亿元以上的投资，差距一目了然。 但是，通过运用公私伙伴关系，将已经壮大的民间资本、社会资金纳入城市化进程，形成合力，筹资难题将得到较为顺利的处理，相关的管理水平和绩效水平也有望得到比较明显的提高。

来源：澎湃商业网