“吴福明：国开行兼营政策性土地金融任重道远”

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◎吴福明(上海社会科学院博士)

最近，国务院常务会议决定，国家开发银行设立专门机构，实行单独会计，采用市场化方法发行住房金融特别债券，从邮政储蓄等金融机构和其他投资者手中筹措资金，其宗旨是支持棚改和城市基础设施等相关工程建设。 保障房和城市基础设施融资都与土地相关，在广义上可以看作是土地金融。 此前，十八届三中全会提出，未来要建立基础设施和住房政策性银行。 国开行此次受命设立专门机构，发行专门住房金融专门债券，标志着国家政策性土地金融机构的筹集正式开始。

目前，国开行从事的一些业务属于城市政策性土地金融贷款业务范围。 例如，~年，该银行发放“棚改”专项融资均超过千亿元。 截至年底，该银行累计保障性安居工程贷款达5800亿元。 但是，“十二五”期间，3600万套保障性住房和1000万户贫民区改造计划所需资金达到2.10万亿元。 此外，与城市化密切相关的城市基础设施贷款周期长、资金诉求更大、非常规商业银行应运而生。 国家开发银行从2008年末开始进行商业银行的改造旅行，实际上是承担着政策性银行的任务。 巨额资金来自哪里？ 很明显，这次，国开行特设机构任务都很重。 但是，此次国家开发银行受命从事政策性土地金融业务，并不是单纯回归本职工作，而是在国家一级在体制内进行金融机构重组的尝试，其意义重大。

目前，无论“国家开发银行”要设立的机构采取事业部制还是其他形式，在行内设立从事住房金融等政策性土地金融业务的专门机构，实际上是兼营模式。 其优点有两个。 一是不需要另起炉灶，运营价格比专营机构低。 二是完全充分利用国家开发银行的综合实力和多年中长时间融资业务等方面的特点，为业务拓展提供便利。 但是，该模型也存在明显的效率缺陷。

20世纪80年代，安徽蚌埠、山东烟台尝试设立互助住房银行，国家级住房银行也在考虑中。 在效率方面，专营肯定比兼营要高，但是另外设立政策性银行从事包括住房金融在内的土地金融业务似乎价格较高。 事实上，关于土地金融机构的设置，不仅是现在的选择，近代中国也进行过激烈的争论和探索。 20世纪初，从晚清到国民政府时期，一直从事房地产金融业务，试图建立为土地改革和国家工业化服务的长期信用银行。 在此期间，不动产银行和国家土地银行的设立被纳入了统治者的议事日程，但都没能成立。 到了1941年，中国农民银行奉国民政府命令在行内设立了土地金融所，专营和兼营之争终于告一段落。 那么，这种兼营模式的效果如何呢？ 根据国民政府有关规定，土地金融处独立核算，其初始资金1000万元，后增加到2000万元。 尽管这里被允许通过发行土地债券为土地金融业务融资，但在1941~1948年间，中国农民银行发行了1-3期法币土地债券，1948年分别发行了稻、麦实物债券1000万石。 由于土地债券这一极其重要的土地金融工具与资本市场脱节，无法及时为土地金融业务提供资金保障，土地金融所不得不依赖中国农民银行总部的“输血”。 因此，土地金融的实施力度和广度受到很大限制。 其原因除了战乱和通货膨胀等客观因素的影响外，还与发行商不足、资本市场下沉和法规不完善等有关。 中国农民银行土地金融处是政府授权的土地金融操作平台，但实际上不是土地所有者，没有多少资本金。 其本身不具备土地债券偿还能力，是中国农民银行的一个业务部门，没有摆脱商业银行的性质，与政策性土地金融的目标相矛盾，其效果也就不难理解了。

总结历史可以让我们不走弯路。 今天，国开行设立的机构与抗战期间诞生的中国农民银行土地金融所有很多相似之处。 但前者以城市土地金融为主，后者偏重农村土地金融。 两者处于完全不同的内外环境，责任也不同，但土地金融业务中普遍共有的东西不会随着历史的沧桑而消失。 因此，我们必须以历史为准绳，高起点、高效率地创新土地金融工具，为建立一流的国家“住房银行”和“基础设施银行”等政策性土地金融机构创造条件，更好地为国家改革和快速发展战术服务。

首先，国家必须确定国开行特设部门的作用和定位。 目前，国家开发银行面临着向商业银行转型的种种混乱，政策性银行向商业银行转型的道路并不平坦。 双重身份使国开行这个特设部门的法律地位不明确，特别是债务发行主体从国开行变成其特设的一个部门时，相关法律空之间变得更加模糊。 因此，国家可以设计和规划该机构作为中央政府政策性土地金融的主要运营平台，制定相应的组织规章，确定其法律地位。 从法律上梳理该平台与相关方面的关系，其中之一是明确特设机构与本职工作的关系。 中央政府直接提供营运资本，财务和人事可以独立。 其二，理顺与地方政府的关系。

其次，建议设立跨部门的咨询机构。 由于特设机构的业务范围广泛，为了提高效率，可以建立由国土、居住建设、财政、银监和证监以及行业专家学者组成的政策性土地金融委员会，对特设部门的业务进行宏观指导和建议。

此外，还应研究特设机构如何与资本市场对接，促进住房专业债券等土地金融工具二级市场的快速发展。 虽然培育特殊债券等土地金融工具的一级市场很重要，但如果没有活跃的二级市场的支撑，特设机构的功能将会受到很大限制。

总之，商业银行以盈利为目的，与政策性土地金融有矛盾的银行承担政策性土地金融业务本身还必须完善，未来的国开行兼营模式最终必须转为专营模式。

来源：澎湃商业网