“中国“土地财政”改革方案初探”

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张茉楠

目前，中国有许多行业改革急需启动，在这些行业中，大难题决定了重要的成败，一发不可收拾地牵肠挂肚。 那是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。

迂回的中国体制

回顾我国改革开放30多年来财政体制的变迁，其实质是解决中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的基本制度，核心问题是各级政府之间的支出责任和收入划分的确定、支付制度的转移等。 1994年税制改革以来，地方财政收入所占比例从1993年的78%稳步下降到年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到年84.8%，中央和地方政府财政收支逆转现象比较严重。

目前，我国地方政府的财政收入来源主要包括预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入三大部分。 预算外收入中最大的是土地出让金收入。 从预算角度看，我国分税制在实施中并未消除预算外资金的存在。 当税收收入增长难以弥补大额支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府尽量通过扩张预算外收入和体制外收入者来增加自己的可支配财力。 2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的第一来源。 2003-年，土地出让金占地方本级财政收入的比例平均为50%。 年最大达到了72%。

“土地财政”具有很高的杠杆率。 在现行土地制度下，地方政府对土地资源的配置起着绝对的控制和支配作用。 由于土地出让金不能被地方政府重复收取今后50-70年的土地收益，所以地方政府必然会采取各种手段多卖土地，早卖、早卖、低价卖，甚至非法用地。 地方政府通过土地融资取得“小利润大成果”，金融财政风险加大地方政府通过设立地方融资平台等途径推进地方投资建设，保持了地方经济的快速发展和各项投资项目的支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息的偿还金。

“土地财政依赖”

模式不可持续

但是，近两年以上的事实是。 中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”的变革面临着重要的拐点。 地方政府的债务风险在增加。 穆迪报告称，中国地方债务余额已达到12万亿左右。 但另一方面，以地方政府为主导的城市化战术的高速化也给地方政府带来了非常大的财政压力。 据相关估算，“十二五”期间城镇化地方政府公共投资规模将达到30万亿元，全年预算草案报告显示，全年地方财政收入共计11.5427万亿元，地方财政支出总量11.8927万亿元，地方财政收支差额3500亿元。 特别是近年来，随着中央一系列房地产调控政策的“落地”和土地拆迁价格的大幅上涨，土地出让收入持续减少，与土地相关的地方财政收入持续下降。 在地方政府财力有限的情况下，这样巨额的投资资金从哪里来是一个大课题。

转型必须全面考虑

中国的“土地财政”盛宴即将结束，未来到底走向何方关系重大，但“土地财政”的转变也不可小觑，其相关行业的改革也必须进行顶层设计和全面考虑。

首先，“土地财政”必须逐渐摆脱土地所有权的束缚。 一是逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索国有土地资产管理企业代表政府经营，政府停止土地经营，做好土地微观规划调控和土地市场宏观调控。 二是规划区内的经营性国有土地由国有土地资产管理企业经营管理，公益用地由政府按照市场价格收购。 此外，集体土地在规划获准后，可以直接进入市场分享农田增值收益。

其次，改革现行中央地方财税体制，建立财政收支平衡制度。 一是为了保证财政收支平衡，必须实现财源结构的合理化和财政分配的结构合理化。 二是扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。 目前，提高我国房地产税总收入的重要前提之一是尽量扩大我国房地产税的税基，建立确定的征税依据和灵活的征税体制。 这种扩大并没有胡乱增加房地产税的征税负担，而是在具体开发征税能力的基础上逐步调整。 短期内完善以营业税为主体的税种地方税体系从长远来看，应该建立以物业税为主体的税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以公司所得税为共享税种的地方税体系。

再次，建立土地出让金管理和储备制度。 土地储备机构、地方财政局、税务局和资产经营企业可以设立财政专家，保证收入及时进入管理和储备机构内，其他部门不得私设账户。 在此基础上，以实现财政支出责任配置和财政收入筹措能力的适应为目标，建立完整的土地征收绩效评价体系。

最后，健全财政转移支付制度，促进地方政府寻找替代财源，发行市政债务。 建立有财政预算约束的地方杠杆融资机制，合理管理地方政府债务水平。 未来国家应允许合格的地方政府在市场上公开开发市政债务。 事实上，年10月，为了建立规范的地方政府举债融资机制，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展了地方政府自身债务试点，这是中国金融体制改革道路上的重要转折点。 但是，如果地方债务偿还资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险就没有明显消除。 许多发达国家的地方政府可以自行发债，偿债资金的来源是地方政府自行征收的地方税收，这是发达国家和市场经济成熟市场的大方向。 (作者是国家新闻中心预测部世界经济研究室副主任)

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来源：澎湃商业网