“新预算法能否纲举目张”

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◎谭浩俊

经过四次审议，《预算法》终于完成了20多年来的首次大修。 8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议就修订《预算法》的决定进行了表决。 从最初的审议到最终通过，《预算法》的修改，可以说是煞费苦心地历尽了艰辛。 各方经过反复协商，经过激烈争论，最终达成协议。

目前大修工作终于完成，许多方面也提出了新的规范和要求。 大修后的《预算法》能否走钢丝，把各方面的工作提高到新的水平、新的阶段呢？ 预算管理工作者刚性不强、执行力不足、违反预算管理行为层出不穷的问题，能否比较有效地处理呢？ 《预算法》能否真正成为经济行业和经济活动的宪法，还值得关注。

对《预算法》来说，弥补存在的漏洞和缺陷，是必须采取的措施，也是减少问题发生必须完成的任务。 但是，从20年来“预算法”实施的现实来看，根本问题不是法律本身有多少漏洞和缺陷，而是执行不充分、错位的问题。 除了漏洞和缺陷带来的问题之外，越来越多的是执行不足造成的，是人为因素的结果。

事实上，根据修订前的《预算法》，很多问题不应该发生。 例如预算编制，无论是财政还是政府，都必须根据需要进行编制，以应对具体事项，在结算时能够进行正确的评价。 但是，实际的执行结果往往差别很大。 另外，追加预算，必须先审查后采用。 但是，实际业务的大部分追加预算，都是由政府使用并经人大审查的。

因此，大修后的“预算法”能否实际发挥效果，要看执行的效果，“预算法”的各项条文、各项规定在相应的预算环节发挥作用，制约政府及其职能部门、预算单位、执行者的行为，把所有的钱都花在刀刃上 要看能不能用到关键的地方，要实现这一点，就必须抓好以下几个关键环节的工作。

第一个环节是如何制约政府的权力和行为。 政府行为是否规范，是政府在编制和执行预算过程中，是否不受权力支配、受法律约束的最重要方面。 如果预算的编制和执行是根据权力的大小进行的话，“事前计算法”的修改就失去了意义。 所谓堵塞漏洞和弥补缺陷，就是空的说法。

从这方面来说，规范政府行为，使预算完全按照法律规范编制和执行成为最重要的环节之一。 只有抓好这一环节的工作，约束政府权力，预算刚性才能显现，预算约束力才能发挥。 新《预算法》把地方债务也纳入预算管理范围，非常必要，这也是近年来地方债务的教训。

第二个环节是如何规范管理机关和执法机关的行为。 其中包括财政、税务、社会保障、医疗保障等与预算有密切关系的部门。 长期以来，这些部门的权力无限扩大，自由裁量权过大。 因此，大修后的《预算法》必须规范管理和执法部门的行为，服从法律，而不是服从自己的需要。

这也是权力和好处的重新调整，是将权力关进笼子的重要方面。 特别是财政部门，应该成为《预算法》执行的龙头部门，要严格律令，不要慷慨解囊。 只有这样，《预算法》的执行随意性才会大大减少。

第三个环节是如何有效发挥人大的监督作用。 根据发达国家的经验，这是最重要的方面。 如果能在人民代表大会的监督下行使权力，就不会发生多种不规范的行为，应该不会发生。

问题是人大的预算审查基本上处于被动状态。 从预算编制到执行，再到追加预算和决算等，人人都在遵循程序。 如果是法律手续的话，必须逐一明确账目，应该不会发生擅自突破预算，擅自追加预算等问题。 因此，大修后的《预算法》在如何发挥人大的考核监督方面确实有了很大的提高。 但是，是否有效，还需要看执行、实施。 因此，人大必须坚持监督这一武器，对政府财政预算进行各方面的监督和审查，切实发挥人大最高权力机关的作用，对人民切实负责。

大修后的《预算法》带来了很多期待，但这些期待是带来了希望还是失望，需要各方的合作。

来源：澎湃商业网